Enver Hasani ocenjuje da pitanje ostavki srpskih tužilaca nije samo pravno, već pre svega političko pitanje. U autorskom tekstu analizira odluke kosovskih institucija i upozorava na razliku između formalne zakonitosti i šireg ustavnog legitimiteta.

Izvor: Gazetaexpress (Tekst je izvorno preveden sa albanskog osim naslova i anterfilea koji su adaptirani)

Pitanje ostavki srpskih tužilaca na Kosovu: Kada se politika zaogrne plaštom zakonitosti

Najbolji primer za to jeste sama ova Vlada – suspendovanje primene Zakona o državljanstvu i, zamalo da zaboravim, dodela vlasničkih listova manastiru Dečani, uz izmenu zakona od strane iste te Vlade kako bi zemljište bilo upisano na ime manastira. Šta je dobijeno u oba slučaja? Ništa!

Duboko politički problem

Nedavne odluke kosovskih institucija da odbiju zahteve za povlačenje ostavki srpskih tužilaca, a potom i uredbe o njihovom razrešenju, ponovo su u središte javne rasprave vratile pitanje koje u svojoj suštini nije pravno, već političko. Pokušaj da se ono tretira kao uobičajen administrativni problem ili pitanje radnog odnosa nosi rizik da se njegova stvarna priroda iskrivi i da se stvori utisak kako se kroz pravne procedure mogu rešiti krize nastale političkim odlukama.

Upravo je takav slučaj sa kolektivnim odlaskom srpskih sudija i tužilaca iz kosovskih institucija u novembru 2022. godine. Ostavke nisu bile rezultat pojedinačne volje svakog sudije ili tužioca, već deo organizovane političke odluke donete u okviru krize koja je usledila nakon spora oko registarskih tablica i razvoja događaja na severu zemlje. Zato se ni pravne posledice tog čina ne mogu odvojiti od političkog konteksta u kojem je nastao.

Upravo tu leži suštinska razlika između pravnog i političkog problema. Pravo može dati odgovor na pitanje kako se neki akt formalizuje, ali ne može zameniti politiku kada je sam izvor konflikta političke prirode. Kada se to ipak pokuša, zakon više ne služi kao instrument za zaštitu vladavine prava, već kao sredstvo za legitimisanje rešenja koje je u osnovi političko.

Najveća institucionalna greška nije samo razrešenje tužilaca. Greška je u tome što nadležne institucije nisu odlučile onda kada je trebalo da odluče. Gotovo četiri godine pravni status ovih tužilaca ostao je nerešen. Tek sada, u trenutku kada je pitanje ponovo dospelo na političku agendu dijaloga između Kosova i Srbije, odlučeno je da se formalizuje ono što je trebalo rešiti odmah po podnošenju ostavki.

To odlaganje nije samo proceduralni problem. Ono zadire u jedan od temeljnih stubova vladavine prava – pravnu sigurnost. Demokratska država ne može godinama držati nerešen pravni status javnih funkcionera, a zatim tvrditi da samo primenjuje zakon. Pravna sigurnost podrazumeva da javni organi svoja ovlašćenja vrše u razumnom roku, predvidivo i dosledno. U suprotnom, zakon gubi svoju zaštitnu funkciju i pretvara se u diskreciono sredstvo vlasti.

Predmet KO 80/10 – Predsednik Republike Kosovo u vezi sa predsednikom opštine Orahovac, Kazimom Ćeskom

U tom kontekstu posebno je značajna praksa Ustavnog suda Kosova. U predmetu poznatom kao „Ćeska”, koji je 2010. godine pokrenuo tadašnji predsednik Republike Fatmir Sejdiu, Ustavni sud zauzeo je jasan stav: javno podneta ostavka državnog ili javnog funkcionera proizvodi trenutno i neopozivo pravno dejstvo. Drugim rečima, takva ostavka ne može biti povučena po želji onoga ko ju je podneo, jer njeni pravni efekti nastupaju već u trenutku njenog javnog saopštavanja.

Taj ustavni standard od presudnog je značaja za aktuelni slučaj. Ako su ostavke proizvele pravno dejstvo još 2022. godine, onda se logično postavlja pitanje: šta je ostalo da se odlučuje četiri godine kasnije? Upravo u tome leži pravni paradoks čitavog procesa. Umesto da se postupi onda kada je zakon to nalagao, institucije su odlučile da formalizuju situaciju tek nakon što je ona ušla u sasvim novu političku fazu.

Demonstracija državne moći pod plaštom zakonitosti

Iz ove perspektive, ni odluke Tužilačkog saveta, niti predsednički dekreti ne predstavljaju klasičnu primenu zakona. Oni predstavljaju vršenje državnih ovlašćenja u trenutku kada pravni problem više nije bio suštinsko pitanje. Zbog toga se stvara utisak da se pod plaštom zakonitosti zapravo demonstrira državna moć. Ne dovodi se u pitanje formalno postojanje nadležnosti, već način i trenutak njenog korišćenja.

U ustavnim državama vladavina prava ne meri se samo postojanjem zakonskog osnova za postupanje. Ona se meri i načinom, vremenom i ciljem zbog kojeg se javna vlast vrši. Kada se neko ovlašćenje aktivira tek posle četiri godine, u trenutku kada je pitanje ponovo u središtu političkih pregovora, opravdano se postavlja sumnja da nije reč samo o primeni zakona, već i o korišćenju zakona radi postizanja političkog efekta.

Upravo zato pitanje srpskih tužilaca ne treba posmatrati kao administrativni ili disciplinski spor. Ono je deo mnogo šireg političkog procesa koji se odnosi na integraciju srpske zajednice u institucije Kosova, dijalog koji posreduje Evropska unija i dugoročno funkcionisanje ustavnog poretka na severu zemlje. To su ustavne i međunarodne obaveze Kosova koje je sama Kurtijeva vlada preuzela u Briselu i Ohridu 2023. godine.

Reakcija Evropske unije i naših međunarodnih prijatelja – potpuno legitimna i opravdana

U tom kontekstu treba tumačiti i kritičke reakcije Evropske unije i Ambasade Velike Britanije na poslednje odluke kosovskih institucija. Te reakcije ne treba shvatiti kao osporavanje ustavnih nadležnosti institucija Kosova, već kao izraz zabrinutosti da način na koji se ovo pitanje rešava može otežati politički proces koji je već mesecima deo intenzivnog angažovanja međunarodnih partnera.

Nije slučajno što je upravo poslednjih nedelja ponovo aktuelizovana tema povratka srpskih sudija i tužilaca u kosovske institucije. To pitanje nije otvoreno zbog neke nerešene pravne dileme, već zato što je neposredno povezano sa političkim ciljem reintegracije srpske zajednice u ustavne institucije Republike Kosovo. Zato svaka institucionalna odluka koja utiče na taj proces nužno ima i političku dimenziju.

Prema jednom međunarodnom izvoru, kojeg autor smatra ozbiljnim i pouzdanim, postojalo je očekivanje da će kosovske institucije ostaviti otvorenu mogućnost za povratak srpskih tužilaca ukoliko oni sami povuku svoje ostavke. Ta informacija nije javno potvrđena i zbog toga se ne može tretirati kao dokazana činjenica. Ipak, ukoliko je takvo očekivanje zaista postojalo, onda kritičke reakcije pojedinih međunarodnih partnera postaju mnogo razumljivije.

U tom slučaju njihove kritike nisu usmerene na sam formalni akt razrešenja tužilaca, kako je predstavljeno u javnosti, koji, radi istine, u čisto pravnom smislu i na osnovu člana 26 Zakona o Tužilačkom savetu Kosova predstavlja oslobađanje od dužnosti. Problem je pre svega u tome što je tim potezom zatvorena mogućnost njihovog povratka, a samim tim i jedan politički prostor koji su međunarodni partneri možda i dalje smatrali korisnim za proces dijaloga.

Ipak, čak i ako odluke o razrešenju ostanu na snazi, one ne predstavljaju trajnu pravnu zabranu da se te osobe vrate u pravosudni sistem. To je pitanje koje se često pogrešno tumači u javnosti. Razlog je što oslobađanje od dužnosti, za razliku od razrešenja kao disciplinske mere, ne predstavlja krivičnu ili disciplinsku sankciju koja nekome trajno zabranjuje obavljanje javne funkcije.

Ako budu raspisani novi konkursi i ispune se zakonski uslovi, bivši tužioci mogu ponovo da konkurišu i budu ocenjeni prema redovnoj proceduri. To ostaje jedini pravno čist i ustavno održiv put. Drugim rečima, kada neko podnese ostavku, on ne može biti razrešen, već se oslobađa dužnosti.

Razrešenje ili oslobađanje od dužnosti

To je tako upravo zato što je, kao što je već rečeno, reč o ostavkama koje se potom formalizuju aktom o oslobađanju od dužnosti, koji donosi organ nadležan za izbor tužilaca – Tužilački savet Kosova, a zatim ga potvrđuje dekretom predsednik Republike.

Kao što se vidi, nisu u pravu oni „pravnici”, apologeti vlasti, koji tvrde da je jedna od nadležnosti predsednika Republike imenovanje i razrešenje tužilaca i sudija Kosova. Oslobađanje od dužnosti predstavlja jedno od najvažnijih ovlašćenja šefa države u parlamentarnom sistemu, gde odlazak tužilaca i sudija iz sistema nije zasnovan na njihovoj krivici, kao što je slučaj kod razrešenja.

Ovo ističem sada jer sam svestan da će se „pravnici” režima ponovo oglasiti i tvrditi da oni koji su podneli ostavke treba zauvek da budu kažnjeni. Njima, kao i samom režimu, preporučujem da pročitaju slučaj „Ćeska”, jer iz njega mogu mnogo da nauče.

Upravo se na ovom mestu prepliću politika i pravo. Zakon može urediti proceduru povratka, ali sam po sebi ne može stvoriti političke uslove koji bi takav povratak učinili mogućim. Ako između strana ne postoji politički dogovor, nijedna administrativna procedura ne može ga zameniti. Istorija dijaloga između Kosova i Srbije jasno pokazuje da su pitanja funkcionisanja institucija na severu uvek rešavana političkim sporazumima, a tek potom pravno formalizovana.

Upravo tu, čini se, leži slabost sadašnjeg pristupa. Institucije su pokušale da politički problem tretiraju kao da je reč o običnom administrativnom pitanju. Takav pristup može privremeno stvoriti utisak doslednog poštovanja zakona, ali ne rešava suštinski problem. Naprotiv, može produbiti nepoverenje i dodatno otežati proces institucionalne reintegracije.

Zakonitost naspram ustavnog legitimiteta

U ustavnoj državi postoji važna razlika između formalne zakonitosti i ustavnog legitimiteta. Neka odluka može biti zasnovana na zakonskom ovlašćenju, a da ipak ne doprinosi ostvarivanju ciljeva koje Ustav nastoji da zaštiti – institucionalnoj stabilnosti, pravnoj sigurnosti i međuetničkom suživotu. Upravo zato vršenje javne vlasti ne sme biti ograničeno samo na pitanje da li neki organ „može” da donese određenu odluku, već i da li to „treba” da učini u konkretnim okolnostima.

Na kraju, problem nije u tome da li je sedam srpskih tužilaca razrešeno ili oslobođeno dužnosti. Problem je u pokušaju da se kao pravno pitanje predstavi proces koji je od samog početka bio proizvod kolektivne političke odluke. Zakon ne može zameniti politiku. On može da je institucionalizuje i formalizuje, ali ne može da je stvori. Kada se dogodi suprotno, postoji opasnost da se zakonitost doživi kao instrument demonstracije moći, a ne kao garancija vladavine prava.

Osnovni postulat demokratije: zastupljenost svih u javnom životu

Na kraju, ne sme se izgubiti iz vida jedna ustavna činjenica: zastupljenost srpske zajednice u javnim institucijama nije pitanje volje bilo koje vlade, već ustavna obaveza Republike Kosovo. Zbog toga je svaki pokušaj da se ovo pitanje predstavi kao kratkoročna politička pobeda unapred osuđen na neuspeh.

Ako krajnji cilj ostaje poštovanje ustavnog poretka i potpuno funkcionisanje institucija, onda je povratak srpskih tužilaca ili drugih predstavnika ove zajednice na položaje koji su im zagarantovani Ustavom, pre ili kasnije, neizbežan. Zato pitanje nije da li će se to dogoditi, već kada i pod kakvim okolnostima.

Bilo bi daleko mudrije da se to ostvari već danas, kroz političku mudrost, dijalog i sporazum iz kojeg bi Kosovo ostvarilo konkretne koristi u procesu normalizacije odnosa. U suprotnom, sutra će isti ishod biti nametnut kao obaveza, bez ikakve koristi za Kosovo.

Upravo zato Vlada nema prostora da se poigrava ovim pitanjem. Svako odlaganje ili pristup vođen kratkoročnim političkim kalkulacijama može naneti štetu samom Kosovu i njegovim strateškim interesima. Najbolji primer za to jeste sama ova Vlada – suspendovanje primene Zakona o državljanstvu i, zamalo da zaboravim, dodela vlasničkih listova manastiru Dečani, uz izmenu zakona od strane iste Vlade kako bi zemljište bilo upisano na ime manastira. Šta je u oba slučaja dobijeno? Ništa.

Autor je prvi predsednik Ustavnog suda Republike Kosovo i profesor međunarodnog prava i međunarodnih odnosa.